支部の意見書・声明［2015年］
東京都安全・安心まちづくり条例「改正」案を批判する
－ 銃後の「密告社会」をもたらす警察への通報義務、治安維持教育 －
2015年6月5日 自由法曹団東京支部
- はじめに
東京都は、本年６月９日に開会される東京都議会第二定例会に、東京都安全・安心まちづくり条例の「改正」案（以下「改正案」という）を提出した。これは、本年１月に、東京都青少年・治安対策本部が発表した「安全安心ＴОＫＹО戦略」（以下「戦略」という）を踏まえたものとされている。「戦略」は、「都内の刑法犯認知件数は平成１４年のピーク時から半減し、統計上、治安は改善」したとしつつ、高齢者や女性、子供など「弱者が被害者となるような犯罪が多発」しているとして、「特殊詐欺から高齢者等を保護」すること、「危険ドラッグ等の薬物を根絶」することなどを「強化すべき具体的な取組」として掲げている。そして、「改正案」は、「都民等」に「特殊詐欺に係る情報」や「危険薬物の販売等に係る情報」を「知った場合」は、前者は「警察官に」、後者は「都に」「通報」する義務を課す条項を新設した。しかし、これは、下記３で述べるとおり、都民に密告の法的義務を課すものであり、日本国憲法が前提とする自由主義社会とは相いれないものである。
また、「戦略」は、客観的「安全」は改善したが主観的「安心」が確保されていないとして、「青少年のモラルや規範意識」が「都民の不安感を助長する一因となっている」などとし、「強化すべき具体的な取組」のひとつに「青少年の規範意識を育成」することを掲げる。「改正案」は、「児童等の規範意識の醸成及び社会の一員としての意識のかん養」条項を新設した。下記４でのべるとおり、これは「保護すべき弱者」であったはずの「子供」を「犯罪予備軍」として取り締まるべき客体ととらえるものであり、また、子どもの教育には、平和や民主主義や人権尊重などさまざまなテーマがあるなかで、治安にかかる規範意識の醸成のみ突出させるものであって、著しく偏った施策である。
自由法曹団東京支部は、自由と民主主義を擁護して活動してきた法律家団体として、「改正案」について、以下に詳しく意見を述べる。
- 生活安全条例は「戦争に出て行く国の治安法制」
（１）従来の「東京都安全・安心まちづくり条例」
２００３年６月に制定された「東京都安全・安心まちづくり条例」は、同年３月に「東京都安全・安心まちづくり有識者懇談会」が発表した報告書を受けたものである。
同報告書は、都市化・高層化の進行で人間関係が希薄化した、家庭や地域の教育力が低下して「遵法精神」が低下した、生き方の多様化が「自己中心主義の風潮」を生んだ、情報化・ОＡ化の進展で「犯罪を容易にする社会環境」が生れた、国際化のもとで「来日不良外国人の暗躍」が起こった、長期不況による雇用不安・生活困窮が犯罪の温床になっている、だから「犯罪の増加」と「体感治安の低下」（不安の拡大）が起こっている、とした。これは、国や都が自ら推進してきたグローバリゼーション・「規制緩和」構造改革路線のもとで発生した社会的な「病理」を、「住民意識」や「心がけ」の問題にすりかえて、その責任を自治体行政や事業者・住民に転嫁するものである。
本来、犯罪防止・治安維持は警察の職務である。それなのに、事業者・都民に「安全・安心まちづくり」の責務を課して、警察主導のもとで、住宅・道路・公園・駐車場・駐輪場・金融機関・深夜店舗・学校など、いたるところに監視カメラをはりめぐらし、民間パトロール（自警団）を組織するなどして、住民相互を監視し合う「監視社会」をもたらすものとして、「生活安全条例」が警察主導で全国的に展開された。その一つが「東京都安全・安心まちづくり条例」である。それは、時を同じくして国会に提出された有事法制・国民保護法制・教育基本法「改正」と相まって、「戦争をできる国」の「銃後の社会」を構築しようとする「戦争に出て行く国の治安法制」である。
自由法曹団東京支部は、法律家団体として、同条例が提案された２００３年５月と６月に、意見書「監視社会に耐えられますか」「もたらされるのは地域・行政の警察化」を発表し、同条例に繁華街でのパフォーマンス規制を導入しようとした２００９年３月に、意見書「繁華街から自由が消える」を発表して、警鐘を鳴らしてきた。
（２）今回の「改正案」
本年１月に発表された上記「戦略」は、都内の犯罪が半減して「安全」＝客観的な治安が改善したことを認めながら、「安心」＝主観的な不安を抱えて暮らしている都民が少なくないなどとして、「今後は、漠然とした「不安」も視野に入れ、・・公共空間でのマナー違反や他人に対する迷惑行為など、犯罪に至らない秩序違反行為についても対応していく必要がある」「都は、区市町村や警視庁等と連携し、犯罪の取締りだけでなく、都民が日々の生活の中で不快や不安を感じるルール・マナー違反などの秩序違反行為にも目を向けて取り組んでいく必要がある」とする。
もともと同条例は、「犯罪の増加」の原因は「住民意識」の問題であるとして、住民が警察主導のもとで「自主的に」犯罪防止に取り組むべし、というものであった。ところが、客観的に「犯罪」が減少しても「漠然とした不安」はなくならない、として、さらに「犯罪に至らないルール・マナー違反の秩序違反行為」を、警察主導のもとに、住民相互で監視し合わせるというのである。
それを受けて具体的に提出された「改正案」が、「密告義務」の導入と「児童等の規範意識の醸成」だというのでは、同条例が「戦争に出て行く国の銃後の治安法制」であることを、ますます色濃くさせるのではないだろうか。「改正案」の提出が、国会での「安保法制・戦争法制」の提出、そして盗聴の範囲拡大と他人を密告することで自分の罪を免れる「司法取引」の導入を図る刑事訴訟法等の「改正」と、時を同じくしていることは、決して偶然ではないであろう。
- 「密告社会」をもたらす「通報義務」
上記「戦略」が「弱者保護」が必要としているものの中で、「改正案」は「特殊詐欺」と「危険薬物」を取り上げる。
（１）「特殊詐欺」と「危険薬物」を取り上げることの問題点
同条例は、２００９年改正の繁華街規制も含め、住宅・道路・公園・金融機関・深夜店舗・学校・通学路・繁華街など、一定の公共的空間について、警察主導のもとで、「都民等」が、監視カメラや「民間パトロール」等によって、「自主的に」防犯を図ろうとするものであった。それは上記一定の公共的空間において「個人の生命、身体又は財産に危害を及ぼす犯罪の防止」を「自主的に」図ろうとするものであり（１条・２条）、特に特定の犯罪を対象とするものではなかった。だからこそ「自主的防犯」をキーワードとして一つの条例の中で規定する意味があるともいえる。
ところが、上記「改正案」は、「特殊詐欺」という刑法犯の一部と「危険薬物」犯罪という、２つの犯罪類型のみを取り上げて、「安全・安心まちづくり」の中に取り込むものである。しかし、さまざまな犯罪類型があるなかで、「特殊詐欺」と「危険薬物」だけを「都民等」の自主的防犯の対象として取り上げるのは、他の法令による規制とも整合しないものである。
まず、「特殊詐欺」についていえば、刑法犯の一部であり、全国的な問題であって、東京都に固有の問題ではない。仮に、都が独自に対策をとる必要があるとしても、それならば「特殊詐欺根絶条例」などを定めて、高齢者福祉政策なども含めて総合的に対応すべき問題ではないだろうか。
また、「危険薬物」の濫用根絶についていえば、既に「東京都薬物の濫用防止に関する条例」が制定されているのであり、その規制では不十分だというのであれば、その条例を改正するのが筋である。実際、上記「戦略」作成に向けた第３回東京の安全安心に関する懇談会の中で、警視庁生活安全部長は、危険ドラッグ販売店舗の排除については、薬物濫用防止条例の改正で対応すべきだと述べている。
（２）通報義務の問題点
そして、「改正案」が何より問題なのは、１で述べたように、「都民等」に「特殊詐欺に係る情報」や「危険薬物の販売等に係る情報」を「知った場合」は、「警察官に通報」する義務を課す条項を新設したことである（改正案３２条２項、２９条１項）。後者は、法文上は「警察官に通報」ではなく「都に当該情報を提供」と規定されているが、この「都」とは「知事」だけではなく、都の執行機関である「警視庁」も含むのであり、「都民等」からすれば、「危険薬物」の情報であれば、実際上は「警察官に通報」することになるのは明らかである。この警察への「通報義務」は、都民に密告の法的義務を課し、密告社会をもたらすものであり、日本国憲法が前提とする自由主義社会とは相いれないものである。法文上「通報するよう努めるものとする。」と規定され、罰則のない「努力義務」だとされているが、条例に都民の義務として規定される以上、それは法的義務である。
刑事訴訟法２３９条２項は、「官吏又は公吏は、その職務を行うことにより犯罪があると思料するときは、告発をしなければならない。」と規定し、公務員はその職務を行うときに犯罪告発義務があることを定める。これは、行政機能と告発による刑事司法権の行使とを関連させることによって、刑事司法の適正な運営を図るとともに、行政機能がより効果的に発揮されることをも目的としていると解されている。その反対解釈として、公務員でない一般人（公務員であってもその職務に関しない場合も含む）には犯罪告発義務はないのである。条例で事実上の犯罪告発義務を定める「改正案」は、国法である刑訴法２３９条２項に反して、人の自由を侵害する疑いがある。
また、警察に通報すべき「危険薬物の販売等に係る情報」がどのような情報を含むのか不明であるが、「販売等」とは、「製造、栽培、販売、授与、使用もしくは広告すること又は販売、授与、使用もしくは広告の目的で所持すること」とされており（改正案２８条１項）、店舗で販売しているようないわゆる営業犯的な場合だけでなく、個人が自室で使用するために所持している場合も含むのであるから、「隣りの人が怪しげな葉っぱを持ってる」というような隣人間の疑心暗鬼や密告を奨励しかねない。
本年５月２９日にＮＨＫで放映された金曜ｅyｅ「あなたはだまされないで！」によると、警察は振り込め詐欺のアジト対策として、本年４月に匿名の通報制度を設け、マンションなどでいつも電話を架けている部屋があったら警察に通報するよう呼びかけている。「改正案」による「密告義務」が浸透すると、政党や宗教団体の地域組織が、選挙活動や布教のためにマンションの一室から電話を架けていると、住民から警察に通報され、その政治活動や宗教活動の情報が警察に集約されるということにもなりかねない。これは、憲法が保障する政治活動の自由、宗教活動の自由に対する重大な侵害を招くおそれがある。
密告で住民同士を監視させることではなく、上記番組で紹介されていた足立区の取組のように高齢者宅に「振り込め詐欺防止機能」のついた電話機を設置することや、金融機関窓口・コンビニ店員・介護関係者による気づき・声かけの方が、よほど高齢者保護に資するのではないだろうか。
ところで、本現行条例２２条２項は、「都民は、通学路等において、児童等が危害を受けていると認められる場合又は危害を受けるおそれがあると認められる場合には、警察官への通報、避難誘導その他必要な措置を行うよう努めるものとする。」と規定している。これは目の前の「危害」に晒された「児童等」の生命・身体を保護法益としているものであり、特殊詐欺や危険薬物の販売等と同視できない。しかし、この通学路等における通報義務であっても、「人間としてそうありたい」という自主的・自律的な規範である道徳と、国家権力によって外部から強制される法律を混同するものである。この都民の「通報・避難誘導義務」という法的作為義務の違反を根拠として、保護責任者遺棄罪・保護責任者遺棄致死傷罪（刑法２１８条・２１９条）の成立範囲を拡大する解釈・運用がされるということになれば、「自己の占有する場所内に、老幼、不具若しくは傷病のため扶助を必要とする者・・のあることを知りながら、速やかに公務員に申し出なかった者」を「拘留又は科料に処する」軽犯罪法（１８号）との均衡をはるかに超えて、「自己の占有していない」通学路・公園・広場にたまたま居合わせた通行人に「３か月以上５年以下の懲役」という重罰を科すことになり、実体的な適正手続の保障（憲法３１条）にも反する。そのことは、上記意見書「もたらされるのは地域・行政の警察化」で指摘したとおりである。
（３）監視社会・密告社会化の危険
「改正案」は、現在、国会で審議されている盗聴の範囲拡大・他人を密告することによって自己の罪を免れる「司法取引」を導入する刑事訴訟法等の「改正」と相まって、「戦争に出ていく国」の銃後の監視社会・密告社会をもたらすおそれがある。
今回の「改正案」が導入するのは「特殊詐欺」と「危険薬物」についての「密告義務」である。しかし、さまざまな犯罪類型の中で、この２つだけを本条例で取り上げる必然性がないことは、上記(1)で述べたとおりである。現在、国会で盗聴の範囲を拡大しようとしているように、今後、さまざまな犯罪類型がこの条例に取り込まれ、「密告義務」があらゆる事柄に拡大して、戦前戦中の日本のような、あるいはナチス・ドイツのような、あるいは崩壊した旧ソ連のような、息苦しい「密告社会」の皮切りとなりかねないのである。
（４）賃貸借契約規制の問題点
「改正案」は、「特殊詐欺」と「危険薬物」を根絶するために、建物貸付けをする者に、特殊詐欺や危険薬物の販売等の用に供さないことを書面で確認し、違反の際の解除条項を契約書に入れ、違反があったら実際に解除する義務（努力義務）を定める（改正案３３条２～４項、３０条２～４項）。
この種の賃貸借契約規制は、既に暴力団対策として実施され、暴力団について同様の条項が規定された契約書が実際にかなり広まっているものである。しかし、上記(1)で述べたように、なぜ、「特殊詐欺」と「危険薬物」という２つの犯罪類型だけ、賃貸借契約規制をするのか、それもなぜ本条例の「改正案」として規制するのか、必ずしも説得的な説明がなされているとは言い難い。上記第３回懇談会で、警視庁生活安全部長は、「不動産のオーナーの中には、賃料の支払があれば危険ドラッグ店と分かっていても契約すると答えるなど、販売を助長する業者の存在が浮き彫りとなっており」薬物濫用防止条例で「実効性のある規制を正面から設ける必要がある」と述べている。しかし、それがなぜ本「改正案」の努力義務となるのかは不明である。
- 「青少年の規範意識を育成」の問題点
上記２のとおり、「戦略」は、「今後は、漠然とした「不安」も視野に入れ、・・公共空間でのマナー違反や他人に対する迷惑行為など、犯罪に至らない秩序違反行為についても対応していく必要がある」「都は、区市町村や警視庁等と連携し、犯罪の取締りだけでなく、都民が日々の生活の中で不快や不安を感じるルール・マナー違反などの秩序違反行為にも目を向けて取り組んでいく必要がある」として、具体的には、「青少年の規範意識を育成」すべきとする。
「近年、青少年の公共空間でのマナーの悪さや・・青少年のモラルや規範意識が問題となって」いて「こうした意識は非行や犯罪にも繋がることから、都民の不安感を助長する一因となっている。」とし、さらに「規範意識の背景には、・・人々の価値観が多様化し、個人の価値観が優先され、集団的、統一的な価値基準が重視されなくなってきた」とする。
これは、２００２年１１月に「教育基本法の全面見直し」を提唱した中央教育審議会の中間答申において、「高度情報化社会・知識社会」「産業・就業構造の変換」「グローバル化の進展」「科学技術の進歩・地球環境問題」といった社会経済構造のもとで発生している「閉塞感」「勤労意欲の低下」「社会への帰属意識の低下」「モラルハザード」「とじこもり」「フリーターの増大」を「病理現象」として捉え、「国を愛する心」や「新しい公共」を絶叫しているのと同じ哲学にたつものである。
「戦略」を受けて、「改正案」は、「都は、都民一人一人が規範意識を持ち、安全で安心して暮らせる社会を形成するため、区市町村、学校［定義略］、家庭並びに地域社会と連携して、児童等の規範意識の醸成及び社会の一員としての意識のかん養に努めるものとする。」（改正案７条）との条項を新設する。
児童等に醸成すべき「規範意識」「社会の一員としての意識」とは、いったい何を意味するのであろうか。また、「醸成」や「かん養」とは、誰が、どこで、何をするのであろうか。さらに、「都民一人一人が規範意識を持つ」ために、なぜ「児童等」だけに「規範意識の醸成」を求めるのか。
「戦略」は、１８頁では、「規範意識とは、社会の秩序を形成する規範やルール、マナー等を尊重するという意識であり、社会の安全安心を実現する上で最も基本的なものである」という。また、１５頁では、「青少年を犯罪へ走らせないためには、他者との交流や絆の強化により、思いやりの心や道徳心などの規範意識を醸成していくことが大事である」という。何をもって「規範」と言っているのか不明であるが、法律だけでなく、ルール・マナー・道徳心が含まれているようである。
冒頭１で指摘したように、これは「保護すべき弱者」であったはずの「子供」を「犯罪予備軍」として取り締まるべき客体ととらえるものである。また、教育には、平和や民主主義や人権尊重などさまざまなテーマがあるなかで、社会秩序・治安にかかる規範意識の醸成のみ突出させるものである。いわば、愛や平和や他の人の個性や価値観を尊重することよりも、社会秩序、「集団的、統一的な価値基準」を重視させるべきだ、というのである。まさに戦前戦中の日本やナチス・ドイツや崩壊した旧ソ連の全体主義をほうふつとさせる発想である。「改正」された教育基本法と併せて、学校や地域社会の教育においても、児童の段階から「戦争に出かける国」の「銃後の守り」となる「治安維持思想」を植え付けようとするもの、とのそしりを免れないのではないだろうか。
そもそも、犯罪認知件数が半減した中で、「ルール・マナー違反など犯罪に至らない秩序違反行為」のために犯罪への「不安を抱えて暮らしている都民が少なくない」といえるのか。東日本大震災という未曾有の災害に直面しても暴動も起こらずお互いに助け合う日本人の姿や、サッカーブラジルワールドカップにおいて敗戦した試合後であってもスタンドのゴミをみんなで片づける日本のサポーターたちの行為に対して、世界から称賛の声が送られたように、また、道路やトイレがどこも清潔であり、日本人が信号待ち等の交通ルールを律儀に守り、クラクションも鳴らさず歩行者が優先され、エスカレーターや公共交通機関を整然と並んで利用する姿に、来日した多くの外国人観光客から驚嘆のまなざしが向けられているように、「犯罪に至らない秩序違反行為」が日本・東京の安心を損なっているなどという立法事実は存在しないし、ましてや、条例によって、即ち権力によって、外的に「ルール・マナー・道徳心」を個人や児童に強制する必要など、存在しないのではないだろうか。
- 結論
「改正案」は、上記のとおり、銃後の「密告社会」や治安維持教育をもたらすおそれのある問題の多いものであり、撤回すべきである。
以上